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郑永年:官僚不作为是最大的政治挑战

2018/11/27 15:41:12 来源: IPP评论
郑永年:官僚不作为是最大的政治挑战

如果官员占着重要位置而不作为,损害的就是国家和社会的整体利益。郑永年:官僚不作为是最大的政治挑战因此,说“不作为”是更大的腐败,并非一点道理也没有。

今天的中国,从中央到地方,最为严重的一个现象就是官僚不作为。也可以说,这已成为这个新时代最为严峻的政治挑战。

中共十八大以后,发动了大规模和持续的反腐败运动,整治党政官员的腐败与“乱作为”现象,在短短几年里取得巨大的成就。不仅如此,反腐败早已经成为中共党建的最重要议程。十八大以来确立了一系列的制度反腐败与预防腐败,最重要的就是十九大正式成立的监察委,成为平行于执行机构的独立机构。不过,在整治腐败和“乱作为”之后,现在又走向另一个极端,即“不作为”。来自gao-xiao.com

官员不作为损害国家利益

“不作为”的后果很严重。有学者计算过,十八大以来高层已经出台1500多项改革,但有多少真正落实呢?十九大确立了中国从现在到2050年的发展蓝图,分“三步走”,即到2020年实现全面小康社会,到2035年实现全面现代化,到2050年把国家建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。

中共是一个使命性政党,从现在到未来很长一段的历史使命已经确立,但谁来实现这些使命呢?这不仅仅关乎执政党本身的执政基础问题,更是实现各方面可持续发展的需要。只有可持续的发展,才能满足老百姓不断变化的需要。

实际上,“不作为”已经不是新鲜事。这个问题已经讨论一段时间,人们甚至已经提出,“乱作为”是腐败,“不作为”也是腐败。在一定程度上,“不作为”可能是更大的腐败。推荐http://www.gao-xiao.com/多年来,在西方学界,人们经常比较中国和印度,提出一个很有意思的问题:腐败同样存在于两个国家,但为什么中国发展了,而印度没有发展?他们发现:在中国,官员既腐败又作为(corruption with delivery);在印度,官员既腐败也不作为(corruption without delivery)。

这个观察不见得正确,更不能论证中国官员腐败的合理性,但的确可以说明一个问题:如果官员占着重要位置而不作为,损害的就是国家和社会的整体利益。因此,说“不作为”是更大的腐败,并非一点道理也没有。

三种群体三种结果

那该如何整治官僚机构和官僚的“不作为”呢?这里首先要理解不作为现象是如何产生的,如果走近中国的官僚结构,就不难回答这个问题。一般说来,在今天的官僚机构里,可以发现以下三个群体。

第一个群体可以称为“口惠而实不至”,热衷讲大政治和大话。简单地说,这个群体基本上是“玩虚的”。来自http://www.gao-xiao.com/这个群体是少数。第二个群体是“不作为”的,他们可以准时上班、准时下班,上班时读书、看报、写文件,但没有行动,表现为什么也不想做、什么也不做,只是占着位置。在很多官僚机构里,这个群体是大多数。第三个群体也是少数,他们想作为、也是有作为的。

三个群体,三种行为,三种结果。人们可以设想,在正常情况下,第三个“作为”的群体应当得到“奖励”,第二个群体必须得到惩罚,而第一个群体为人们所轻视。不过,实际的情况往往不是这样的。说明http://www.gao-xiao.com/

第一个群体的人往往得到提拔,因为他们没有实际行为,不仅不犯错误,而且由于很高调,往往会引起上级领导的关注。这个群体的人得到提拔,还有一个被错误理解的“政治上正确”问题。对上级来说,“政治上正确”主要是要把顶层设计的政策落实下去,把事情做好;但对这个群体的人来说,“政治正确”更多地意味着“唯上”,不管用什么方法,让上级领导高兴即可。

第二个群体的人“不作为”,这意味着平平庸庸,但也不会犯大的错误。这个群体中,一些人得到了提拔,有的则是原地踏步。这个群体中尤其是那些快要退休的人,则大多在等待“软着陆”,即在退休之前坚持“不犯错误”,安全退休。而第三个群体,即“作为”的人,在一些条件下,有的也得到了提拔,但很多人出了问题,甚至进了监狱。郑永年:官僚不作为是最大的政治挑战

这三个群体官僚的选择实际上是极其理性的。“玩虚的”还是少数,毕竟时代不一样了,人们有了自己的判断。而选择“平庸”,尽管属于无奈之举,但也是最理性的选择,因为谁也不想以“犯错误”或进监狱为人生终点。

三种群体三种结果

为什么会产生这种现象呢?这里的情况很复杂。一般说来,就人性来说,不管什么样的体制,总会出现这三个群体。中国今天的问题在于,“不作为”的官僚占了官僚机构的多数。尽管人们也可假定人性因素在发生作用,但如果要促成官僚的有所作为,就必须从体制的角度来分析。无疑,无论哪个国家,体制的设计就是要克服人性的弱点。

就体制而言,人们可以从十八大以来逐渐形成,到十九大正式化的“内部三权分工合作”的权力结构来理解。从十八大到十九大,中国最具有历史意义的制度重建,莫过于“决策权、执行权和监察权”三权体制的形成

尽管从理论上说,这“三权”自建国之后一直就有,并且在改革开放以来一直在演进,但法理意义上的三权体制形成于十九大。十八大之后,“监察权”先在北京、浙江和山西等地试行,到十九大正式成为平行于国务院(执行权)的一极权力。

尽管所有“三权”都来自党权,但把党权的行使分为三个阶段,以实现权力行使的有效性和合理性。不过,这个“三权”体制因为刚刚形成,三权之间的边界和关系、运行规则、权力内部机制等方面,仍然有待在实践中加以探索和完善。从现状来看,还存在诸多可以进一步改进的地方。

就决策权而言,集中有其需要和必然性,因为十八大之前的过分分权导致了一系列严峻问题,包括政治寡头的形成、大规模的腐败和决策的过度分散。但决策集中也有问题,主要是一些政策不够科学,缺少可行性。从前,中国的政策总是中央制定,下级政府根据地方情况因地制宜地转化成地方政策再落实下去。

三种群体三种结果

今天,政策的执行者即下级政府不是不知道如何落实中央制定的政策,他们身处一线,知道什么样的政策可行,什么样的不可行。但是,一些地方机械地甚至错误地理解“不可妄议中央”的概念,不敢对政策做因地制宜的转变。“不可妄议中央”原来指的是在政治上和党中央保持一致性,但这一原则被地方滥用和泛用,并且逐级下行,演变成谁也不敢对上级政府制订的政策提任何意见,哪怕是善意的和建设性的意见

再者,政策缺少可行性,还涉及决策模式变化的问题。从前,政策都是地方先行先试,在地方成功后上升成为全国性政策,在全国层面执行。即使这样,在很多地方仍然必须修改政策,以符合地方情况。但现在的很多政策是“顶层设计”,而“顶层设计”往往被理解成为“上级制订、下级执行”。“上级制订”又进一步演变为“领导制订”,“领导制订”演变为领导下面的一些官员制订。这不仅造成上下级政策交流不足甚至缺失,而且是封闭式的决策,缺乏实践性。不管什么样的政策,如果地方的差异性被忽视,就很难执行下去。在地方差异性这么大的一个国家,这种决策模式是有问题的。

就监察权而言,尽管这是当代中国政治体制的一大创新,但这一权力在地方层面往往使用过度,甚至滥用。虽然中国数千年前就有监察权,但对当代来说仍然是“新权”,大制度确立了,很多须配合的制度并不到位,而且权力行使者经验不足。例如,对被监察者来说,纪委和监察两套机构不够整合,一会儿是纪委,一会儿是监察委,造成过度监察,被监察者应付不来。

此外,还有监察的权限问题,现在还不是很清楚什么可以监察、什么不可以监察。这在历史上也有很多教训,例如汉朝规定只有六个领域可以监察,其余的不可以。如果监察机构的唯一职责是找执行权或决策权的“错误”,那肯定是能够找得到的。历史学家钱穆称这种现象为“反对党”,并且是为了反对而反对。

在很大程度上,今天的中国已经出现这种情况。媒体不时报道监察过度的情况。一个不可忽视的情况是,如果告状的人越来越多,干活的人必然越来越少。尤其是今天,告状几乎是易如反掌,零成本,告状者不管是否了解真实情况,即使是基于谣传,也可以告状,即使是事后发现告状不真实,也不会得到处罚。这似乎刺激和激发了一些人告状的热情。

有所作为困难重重

在这种情况下,就不难理解执行权难以作为的原因了。很多干部还是想作为的,但一旦有所作为,就困难重重,不仅要面对来自上级的众多政策、政策之间的不一致性、政策的地方化等等,更重要的是,一旦想做点事情,就会触动其他人的利益,这些其他人就会变成告状者。因此,对想作为的官员来说,不作为便是最理性的选择。

“不作为”既不是大多数官员的本意,其结果也是对执政党、社会和国家的整体利益的损害。如何来解决这个问题呢?这是一个很系统的问题,不存在“万能药”,但如下几个方面是可以加以考虑的:

一、改变决策模式,使其科学化。从前过分分权模式有重大缺陷,但现在过分集权模式也有其缺陷,这就必须通融自上而下和自下而上的两种决策模式。

二、监察权明细化。要确立监察权的边界,不能什么都监察,以保证执行权的空间,避免监察权“为了找错误而去找错误”。

三、要明确举报者(告状者)的责任,诬告必须承担政治和法律责任,以避免举报泛滥或滥告状。必须节制易如反掌的举报(例如网络的匿名告状)行为。

四、制订一部《改革促进法》,赋予官员试错空间。没有人可以保证执行政策可以百分之百成功,如果不是为了自己的利益,改革出现一些差错,就不能承担那么大的责任。尤其要对“终身追究责任”明细化,谁也不想在退休之后被终身追究,也没有人想坐牢。这些方面,高层已经有意识,所以出台了一些政策。但这些政策仍然过于宽泛,不是很明确,很难落实,也缺少法律上的保障。如果把这些政策进行细化和系统化,通过法律和法规的方式表达出来,就可以为改革提供坚实的法律基础。

五、改进行政法规,明确集体责任和个人责任。一项政策经过集体决策和通过,只要执行官员以公开透明方式、根据集体决策来执行,即使出现问题,不能算是个人的责任,而是集体的责任。

六、在“党政联动”“党政合署办公”的基础上,在基层实行“党政一体化”改革,真正实现“小政府”的目标,大量减少党政官僚机构的数量和人员,在此基础上大幅度提高公务员的薪水。官僚也是人,不能光用道德水准来要求和衡量他们。如果没有一定的工资水平,他们一方面没有“有所作为”的动力,另一方面会通过各种非正常的途径或“潜规则”(包括腐败)来获取。

本文作者:华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席郑永年教授,文章原载于《联合早报》2018年11月27日,经作者授权发布;

编辑:IPP传播。

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